مقدمه
به گزارش «تابناک تهران»؛ ژان پل لاکاز می گوید: «منظور از آمایش سرزمین، رسیدن به مطلوب ترین توزیع ممکن جمعیت، توسط بهترین شکل توزیع فعالیت های اقتصادی و اجتماعی در پهنه سرزمین است» امری که در برنامه های توسعه ایران تاکنون به طور جدی به آن پرداخته نشده و یا لااقل نمودهای خود را نشان نداده است. در این مجال به «آمایش سرزمین» به مثابه یک ضرورت پرداخته شده است. ۸۹/۸ درصد از جمعیت کشور در ۴۵ درصد از وسعت جغرافیایی ایران سکنا گزیده اند و ۱۰/۲ درصد باقی مانده آن در ۵۵ درصد از پهنه سرزمین زندگی می کنند ، ۸۷ درصد از شاغلین ایران در نیمه غربی ـ شمالی و ۱۳ درصد مابقی در نیمه شرقی ـ جنوبی فعالند، ۸۸/۶ درصد از بزرگراه های کشور در نیمه غربی ـ شمالی و تنها ۱۱/۴ درصد در نیمه شرقی ـ جنوبی کشیده شده است ، برق رسانی ۶۸/۷ درصد در نیمه غربی ـ شمالی و ۳۱/۳ درصد در نیمه شرقی ـ جنوبی صورت گرفته است و ... بر این دامنه می توان آمارهای بسیار دیگری افزود که همه نشان از عدم تعادل در توسعه منطقه ای دارد و ضرورت توسعه متوازن و نگاه آمایشی به پهنه سرزمین را صدچندان می کند. نمی شود برنامه توسعه ای را بدون دید سرزمینی پیش برد. درواقع آمایش سرزمین بازتاب سرزمینی توسعه بلندمدت کشور است. نگرش آمایشی به ما کمک می کند تا بتوانیم از وسعت و پهنای سرزمین در راستای توسعه بلندمدت بهره برداری کنیم. می توان این را به گونه دیگری نیز تعبیر کرد و گفت آمایش سرزمین یعنی دیدگاه راهبردی حاکمیت بر پهنه سرزمین.
بنابراین هر نوع نظامی، نگاه آمایشی متفاوتی می تواند داشته باشد. چنان که هر دوره ای از توسعه می تواند نگاه متفاوتی به سرزمین داشته باشد. اگر استراتژی، «توسعه صنعتی» باشد نگاه آمایشی «تصرف» سرزمین و پخش کردن فعالیت در گستره جغرافیایی است ولی اگر چنانچه استراتژی به «پسا صنعتی» شدن نظر داشته باشد، در نگاه آمایشی پایداری محیط زیست و بازگشت به طبیعت اهمیت خواهد یافت. بنابراین هر مرحله از توسعه و هر مرحله از فعالیت حکومتی، نگاه سرزمینی خود را خواهد داشت. نمی شود نسخه سرزمینی یک حاکمیت را در حاکمیت دیگر پیش برد. در نتیجه بعد از انقلاب نگاه سرزمینی جمهوری اسلامی می توانست متفاوت از نگاه سرزمینی قبل از انقلاب باشد که شد، مثلاً علی رغم موقعیت ممتاز جغرافیایی سواحل جنوبی کشور به ویژه سواحل دریای عمان، میزان سرمایه گذاری های انجام شده از جنبه های خدماتی، زیربنایی و صنعتی در این منطقه بسیار نازل بوده و در نتیجه این منطقه از کم تراکم ترین مناطق کشور از نظر جمعیت و فاقد نقطه جمعیتی مهم است. این مسأله گویای عدم توسعه شبکه زیربنایی به سمت نقطه های مختلف سرزمین است که در کوتاه مدت مزیت های اقتصادی و در درازمدت قابلیت های «امنیتی» سرزمین را دچار بحران و اخلال می سازد. لذا ضرورت و لزوم توجه به آمایش سرزمین برای حفظ و بقای کشور اجتناب ناپذیر است.
تعاریف و مفاهیم آمایش
آمایش سرزمین به معنای بهره‌برداری بهینه از امکانات در راستای بهبود وضعیت مادی و معنوی و در قلمرو جغرافیایی خاص است.در این طرح مزیت‌های فضای طبیعی، اجتماعی و اقتصادی، ساماندهی و نظام بخشی میشود. این کار با هدف ایجاد رابطه منطقی بین توزیع جمعیت و انجام فعالیت‌ها در پهنه سرزمین با توجه به ویژگی‌های فضایی مناطق است.
بر اساس تعاریف و مفاهیم متفاوت از توسعه، برداشت‌های گوناگونی نیز از آمایش در ابعاد، اقتصادی، اجتماعی و جغرافیایی آن ارائه شده است.
در فرهنگ لغات لاروس، آمایش چنین تعریف شده است: بهترین نوع توزیع جغرافیایی فعالیت‌های اقتصادی با توجه به منابع طبیعی و انسانی.
فرهنگ اقتصاد و امور اقتصادی ـ اجتماعی معاصر، تعریف آمایش را به شکل دیگری ارائه نموده است:
سیاستی که هر یک چارچوب جغرافیایی معین در پی بهترین توزیع ممکن جمعیت بر حسب منابع طبیعی و فعالیت‌های اقتصادی میباشد.
همانگونه که ملاحظه میشود این تعاریف به‌طور عمده بر مفهوم مکان‌گرایی تأکید دارد و به این جهت چنانچه از تعریف ژان پل لاکاز نیز بر می‌آید: منظور از آمایش سرزمین، رسیدن مطلوب‌ترین توزیع ممکن جمعیت، توسط بهترین شکل توزیع فعالیت‌های اقتصادی ـ اجتماعی در پهنه سرزمین است.
توسعه انسانی و آمایش سرزمین
در برنامه آمایش سرزمین، ما با سه پروسه از رابطه انسان، فضا و فعالیت روبرو هستیم. با آن که هیچ بخش از فرایند توسعه نباید جدای از سایر بخش ها تحقق یابد، ولی در بخش توسعه اجتماعی و فرهنگی، بیش از هر چیز بر "توسعه انسانی" تأکید شده است. چرا که انسان است که محور چنان توسعه‌ای قرار می‌گیرد. آن تمامی فرایندهای پیشین انسانی را می‌بایست دگرگون ساخته و توسعه بخشد. نخست رابطه انسان با طبیعت که به مرتفع ساختن نیازهای زیستی با حفظ زیست بوم، محیط زیست و میراث‌های طبیعی به جا مانده برای ما منتهی شود. دوم رابطه انسان با انسان که مشخصاً به فرهنگ و مسایل اجتماعی و نهادها و سازمان های اجتماعی از یک طرف و نیازهای اجتماعی و فرهنگی و حقوق اجتماعی (حقوق خصوصی و عمومی) مربوط میشود. و خلاصه رابطه انسان با خود، که به توانایی‌های خلاقه انسانی، آزادی و ارزش ها و هنجارهای معنوی از یک سوی و نیازها و حقوق فردی انسانی از دیگر سوی مربوط شده که در نهایت به خودآگاهی منتهی می‌گردد. آن هنگامی خواهد بود که انسان، فاعل پدید آورنده هر توسعه، محتوای تحول یافته و آفریده شده طی توسعه و غایت مقصود آن باشد.
با توجه به محوریت فضای سرزمینی در مطالعات آمایش که رویکرد اقلیمی و جغرافیایی آن را نسبت به برنامه‌های بخش تقویت می‌کند، لازم است این محوریت در تهیه و تدوین نظریات پایه توسعه استان‌ها نیز در نظر گرفته شود. جغرافیای انسانی، جغرافیای اجتماعی و جغرافیای فرهنگی سه رویکرد اساسی هستند که به بررسی روابط انسان و گروه های انسانی با محیط می‌پردازند. در مطالعات و به خصوص برنامه‌ریزی های اجتماعی و فرهنگی در جوامع مختلف، پرداختن به چنین رویکردهایی اساسی است و بسیاری از کشورها در برنامه‌ریزهای فرهنگی و برنامه‌های توسعه خود، از مطالعات مربوط به آن بهره می‌برند.
در فرایند توسعه درازمدت، بهره بردارى بهینه از تمامى منابع سرزمین، پیوستگىهاى متقابل بین مناطق و جوامع ساکن در آن ها را عمق خواهد بخشید. حفظ و تقویت ساختارهاى فرهنگى هر منطقه از یکسو و تلاش در بسط و گسترش فرهنگ ملى در پهنه سرزمین به طور همزمان و بدون تبعیض، در مجموع به تقویت ساختار فرهنگى هویت مىانجامد و زمینه مطمئنى براى پایدارى فرهنگى و هویتى در فرایند جهانى شدن به وجود خواهد آورد. در صورتى که اطلاعات و تحلیل هاى آن مبتنى بر مطالعات و تحقیقات علمى از یک طرف و شناخت فرهنگ بومى و محلى از سویى دیگر بوده و برنامه‌ریزی ها نیز بر طبق آن تحقیقات، تجارب و فراتحلیل هاى برخاسته از آن ها باشد. در این راه می بایست جوامع منطقه ای با انواع ویژگی های فرهنگی و اجتماعی، جغرافیایی و تاریخی، نژادی و قومی، زبانی و گویشی، دینی و مذهبی و غیره بررسی و هر گونه برنامه ریزی و ساماندهی با توجه به آن ها صورت گیرد. باید بدنبال فضاسازی حساب شده ای گشت که بدون پاره پاره شدن کشور، اقوام و ادیان مختلف بتوانند از رضایت نسبی در کشور برخوردار بوده و خود را بخشی از هویت ایران زمین بدانند و به خواست های تجزیه طلبانه به عنوان تنها راه حل متوسل نشوند.
اصلىترین زیرساخت هاى توسعه پایدار توجه و تقویت سرمایههاى انسانى و اجتماعى است. همان طور که سرمایه فیزیکى، با ایجاد تغییرات در مواد، براى شکل دادن به ابزارهایى که تولید را تسهیل مىکنند، به وجود مىآیند، "سرمایه انسانى" نیز با تغییر دادن افراد یک جامعه براى واگذارى مهارت ها و توانایىها به آن ها پدید مىآیند و انسان ها را توانا مىسازند تا به شیوه هایى جدید و مطلوب تر رفتار کنند. "سرمایه اجتماعى" به مجموع منابعى که در بنیاد روابط خانوادگى و در سازمان اجتماعى جامعه وجود دارد و براى رشد شناختى و اجتماعى افراد آن سودمند است، اطلاق مىشود. آن به روابط اقتدار، اعتماد و هنجارهاى یک جامعه برمىگردد. تفاوت عمده سرمایههاى اجتماعى با سرمایههاى فیزیکى و انسانى در آن است که همچون آن ها کاملاً تعویض پذیر نیستند. امروز پس از سرمایه های انسانی و بدنبال آن سرمایه های اجتماعی، سخن از سرمایه های فرهنگی رفته است. هر گونه اهداف و استراتژی فرهنگی تنها با کمک سرمایه های فرهنگی است که عملی شده و تحقق و تداوم آن تضمین می گردد. تعامل پذیری، ارتباط پذیری، مشارکت پذیری، میزان پذیرش دیگری و ارزش های اخلاقی از این جمله اند. سرمایههاى انسانى و اجتماعى نیز که مىبایست در برنامه ریزى بلندمدت آمایش سرزمین تقویت شوند، به قرار ذیلاند: مسؤولیتپذیرى، مدیریت، سازمانپذیرى، نقشپذیرى، وجدانکارى، تعهدات و روابط اعتبارى از آن جملهاند.
ضرورتهای یکپارچه سازی برنامه ریزی توسعه سرزمینی
عمده ترین مواردی که ضرورت یکپارچه سازی نظام طراحی وبرنامه ریزی توسعه سرزمینی را اجتناب ناپذیر می نمایاند:
۱- لازمه سازماندهی سرزمین، ساماندهی دیدگاه ها و اصول ناظر بر بهره برداری از سرزمین و وحدت نظر در مشی سازماندهی فضای توسعه اقتصادی - اجتماعی و پرهیز از اعمال دیدگاههای متفاوت، ناهماهنگ و بعضا متناقض میباشد.
۲- آمایش سرزمین و برنامه ریزی کالبدی عمده ترین جریان های تاثیر گذار بر روند بهره برداری از سرزمین و سازماندهی فضایی می باشند. ابهام در وظایف هر یک و گسستگی در روابط آنها با یکدیگر وهمچنین نامشخص بودن چگونگی تعامل آنها با سایر جریان های تصمیم گیری، بالقوه زمینه تداخل، دوباره کاری و حتی تقابل در عملکرد و نتایج حاصله از آنها را بوجود می آورد. این امر قطعا به تفاوت دیدگاه ها در امر بهره برداری از سرزمین، سازماندهی فضا و کاربری اراضی می انجامد.
۳- آمایش سرزمین با برخورداری از امتیاز پیوند با چشم انداز درازمدت توسعه و راهبردهای اساسی توسعه اقتصادی - اجتماعی، به انعکاس سرزمینی آنها می پردازد. این جریان، حتی با فرض پردازش منطقی سیمای توسعه بر بستر سرزمین در چارچوب جهت گیری های اساسی چشم انداز دراز مدت، در صورت نداشتن ساز و کارهای اجرایی و روابط تعریف شده با سایر جریان های تصمیم گیری قادر به پیشبرد نیات دوراندیشانه خود نخواهد بود.
۴- برنامه ریزی کالبدی از مزیت تاثیرگذاری بر تصمیمات اجرایی و فرصت عملیاتی شدن راهبردها و تصمیمات خود بهره مند است. این جریان نیز حتی با فرض رعایت تمامی قواعد مربوط به انجام وظایف اصلی خود، در صورت فقدان پیوندهای لازم بین کاربری اراضی و سیاست های کلان توسعه اقتصادی - اجتماعی، از پشتوانه و پایه های نظری قابل اعتمادی برخوردار نخواهد شد و این امر باعث می شود تا بهره وری از منابع، سازماندهی فضا و کاربری اراضی در جهتی مخالف با نیات و ترتیبات مورد نظر سند چشم انداز بلندمدت توسعه پیش رود.
۵- جدایی جریانهای آمایش سرزمین و برنامه ریزی کالبدی، زمینه های تشتت در مدیریت بهره وری از سرزمین و سازماندهی فضایی توسعه، انجام اقدامات موازی و گاه بی نتیجه را فراهم می آورد و علاوه بر اتلاف هزینه و منابع انسانی، منجر به دستیابی به نتایج ناهماهنگ و بعضا متناقض میشود. در مقابل پیوند و تعامل لازم بین آنها به رفع نقص هر یک با بهره گیری از نقاط قوت دیگری می انجامد و موجبات وحدت در مبانی نظری، تقویت پایه های اطلاعاتی، اعتلای روشهای تحلیلی و ارتقاء فنون تصمیم گیری را فراهم آورده و در نهایت به افزایش کارایی آنها منجر می گردد. پیوندهای مناسب و سازمان یافته بین آمایش و برنامه ریزی کالبدی، فرصت تعامل کارآ و هماهنگ سایر جریانات تصمیم گیری با آنها را بوجود می آورد و به افزایش سطح کارآیی عمومی نظام تصمیم گیری می انجامد.
مقوله یکپارچه سازی نظام طراحی وبرنامه ریزی توسعه سرزمین را میتوان مرحله ای تکاملی در سیر تطور مفهومی وعملی آمایش سرزمین تلقی کرد. آمایش پس از چندین دهه کنکاش های نظری و کسب تجارب عملی، اینک به مرحله ای رسیده است که بدون هماهنگی با سایر جریان های تصمیم گیری و در راس آنها جریان های میان مدت توسعه اقتصادی - اجتماعی و طرح ها و برنامه های کالبدی، امکان تحقق نیات و تدابیرش میسر نخواهد شد.
تاریخچه آمایش سرزمین در جهان
نخستین بارقه های توجه به آمایش سرزمین در فرانسه که در چارچوب برنامه های متمرکز توسعه ای قدم برمی داشت ظهور یافت. ژنرال دوگل معمار فرانسه نوین در سال ۱۹۶۱ آمایش سرزمین را «تجدید ساختار چهره فرانسه» نامید. آنچه دوگل گفت به دور از نظر سردمداران اولیه ایده آمایش سرزمین مانند کلودیوس پتی وزیر بازسازی و شهرسازی وقت فرانسه که در سال ۱۹۵۰ برای نخستین بار در دولت فرانسه این موضوع را مطرح کرد، نبود. آنها آمایش را «هنر یا فن (ونه علم!) جای دادن با نظم و ترتیب و همراه با آینده نگری انسانها و فعالیت ها، زیرساخت ها و وسایل ارتباطی درخدمت انسانها در فضای کشور با درنظر گرفتن الزامهای طبیعی، انسانی واقتصادی و حتی سوق الجیشی» تعریف کردند. البته آمایش سرزمین را نمی توان موضوع تازه ای دانست زیرا سرزمین چون کانون فعالیت و سکونت انسان است همواره در معرض نوعی دخالت، عمران و آمایش بوده است. آنچه نوآوری است تغییر هدفمند و برنامه ریزی شده سرزمین و روش های تهیه و اجرای اینگونه برنامه هاست. فرانسه از شمار معدود کشورهایی است که طی نیم قرن گذشته برنامه ریزی مدون آمایش سرزمین داشته و دستگاه های مشخصی را برای تهیه و اجرای برنامه هایی از این دست برپا کرده است. فکر برنامه ریزی آمایش سرزمین در فرانسه در سال ۱۹۴۷ با انتشار کتابی به نام «پاریس و بیابان فرانسه» توسط شخصی به نام ژان فرانسوا گراویه پدیدار شد. از آن تاریخ به بعد تا سال ۱۹۷۵ این شیوه برنامه ریزی در فرانسه دوران موفق و به قول فرانسویان دوران سی ساله «شکوهمندی» را پشت سرگذاشت. اما در دهه ۹۰-۱۹۸۰ در فرانسه شاهد افول آمایش سرزمین هستیم. از سر گرفته شدن آمایش سرزمین در این کشور از اوایل دهه ۱۹۹۰ به بعد است. برنامه های آمایش سرزمین در ایران بسیار متأثر از راه و روش فرانسوی است. زیرا در طرح آمایش سرزمینی که پیش ازانقلاب بنا به سفارش سازمان برنامه و بودجه وقت توسط مشاوران «ستیران» تهیه شد، و نتیجه نهایی مرحله دوم آن در سال ۱۳۵۶ انتشار یافت، کارشناسان فرانسوی هم شرکت داشتند. در روش شناسی طرح مذکور آشکارا جای پای تجربه سالهای اواخر دهه ۶۰ و اوایل دهه ۷۰ فرانسه- طرح فراگیر آمایش فرانسه معروف به سزام به چشم می خورد. مطالعاتی هم که بعد از انقلاب در زمینه آمایش سرزمین در ایران انجام گرفته تا حدی متأثر از طرح «ستیران» است.
آمایش در ایران
به نوعی می توان گفت که توجه به برنامه ریزی منطقه ای در ایران همزمان با شروع آن در فرانسه و بعد از جنگ جهانی دوم و تقریباً با اهدافی مشابه آغاز شد. البته اندیشه لزوم تهیه برنامه عمرانی و توسعه اقتصادی و اجتماعی قبل از آغاز جنگ جهانی احساس شد. از آغاز تأسیس شورای عالی اقتصاد، یکی از وظایف اساسی این شورا، بررسی و طرح نقشه های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آنها بود و این شورا کمیسیون ویژه ای را به وجود آورد که پیشنهادهایی را درباره اصلاح وضع کشاورزی و مسأله مهاجرت مطرح و تنظیم کرد. این روند در برنامه های عمرانی سال های پیش از انقلاب به اشکال و انحای مختلف پی گرفته شد تا پیروزی انقلاب.
پس از انقلاب اسلامی در سالهای اول تا سال ۱۳۶۱ تحول چندانی در برنامه ریزی منطقه ای ایران پدید نیامد و بیشتر تلاش ها در جهت سازماندهی مجدد سازمان های برنامه و بودجه استان ها و معاونت امور مناطق بود. این وضعیت تحت تأثیر شرایط فوق العاده کشور در دفاع مقدس به وجود آمد. پس از پایان جنگ و در برنامه اول توسعه توجه به بازسازی مناطق اساس کار قرار گرفت. اما توجه خاصی به مبحث آمایش سرزمین صورت نگرفت. این غفلت در برنامه دوم توسعه پس از انقلاب نیز ادامه یافت. اما با آغاز برنامه سوم توسعه سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق به این نتیجه رسید که باید تغییر نگرشی در برنامه های توسعه صورت بگیرد.
بنابراین حوزه های فرابخشی تعریف شد و یکی از این حوزه ها بحث آمایش سرزمین بود. رسیدن به چنین غایتی محصول این فکر بود که نمی شود برنامه های توسعه را بدون دید سرزمینی پیش برد. در این راستا یک فصل از برنامه به نام توسعه و توازن منطقه ای سکه خورد. ازاینجا بحث نظام درآمد - هزینه استانی باب شد و مقرر گردید یکسری از وظایفی که دولت به عهده دارد به استان ها واگذار کند تا زمینه ساز کاهش تمرکز از مرکز به سمت مناطق باشد. در این اثنا بود که «نظریه پایه توسعه ملی» یا «دیدگاه بلندمدت توسعه کشور» از منظر آمایش سرزمین تبیین شد. پیگیری این خط نهایتاً مسئولان را بر آن داشت که مرکزی را تأسیس کنند تا به طور اختصاصی مسئول بحث آمایش سرزمین باشد. این مرکز به عنوان بخشی از مجموعه سازمان مدیریت با اسم مرکز ملی آمایش سرزمین راه اندازی شد. اکنون از فعالیت های این مرکز تهیه سند ملی آمایش سرزمین برای برنامه پنجم توسعه است. همچنین در این مرکز فعالیت های منطقه ای و برنامه ریزی آمایش سرزمین انجام می شود که چگونه برای سرزمین برنامه ریزی شودتا بتوان استفاده مطلوبی از امکانات به عمل آورد. در حال حاضر برای تمامی استان ها چارچوب تهیه برنامه های آمایش فراهم شده و در عین حال روی طرح های آمایش منطقه ای نیز برنامه ریزی هایی صورت می گیرد. همچنین طرح های توسعه محورهای جنوب، شرق و غرب کشور در دست بررسی است. در حال حاضر مطالعاتی در حال انجام است تا جایگاه ایران در دنیا از نظر موقعیت اقتصادی، ژئوپلتیک و ارتباطات در این چارچوب مشخص شود. از این نظر می توان گفت: سند ملی آمایش سرزمین خود یک برنامه است و چگونگی رعایت عدالت سرزمینی و ایجاد تعادل های منطقه ای را مدنظر دارد و توجه آن صرفاً بر چهار محور کلان برنامه متمرکز نیست بلکه توزیع فعالیت ها، نیروی انسانی و جمعیت را مدنظر دارد.
تا اواسط دهه پنجاه شمسی ، تهیه طرح های کالبدی برای هدایت روند توسعه مراکز جمعیتی، در قالب طرح های جامع شهری، تنها جریان شناخته شده و سازمان یافته ای بود که در عرصه مقولات برنامه ریزی و مدیریت سرزمینی فعالیت داشت. در آن هنگام یعنی حدود سی سال پیش در کنار این جریان، تجربه جدیدی در محیط برنامه ریزی کشور، تحت عنوان آمایش سرزمین آغاز شد. این تجربه با تعیین اهداف بلند مدت کشور، خطوط کلی توزیع جمعیت و فعالیت، یا به عبارت دیگر، الگوی کلان اسکان جمعیت و ساختار فضایی کلی اقتصاد را در تعامل با یکدیگر طراحی و از تعمیم آن به تصویر مرحله سازمان یافتگی توسعه فضایی یا چشم انداز بلند مدت آمایش سرزمین دست یافت. بعد از آن در چارچوب این چشم انداز، نقش و وظایف اصلی و جهت گیری های راهبردی توسعه شهرهای عمده را پیشنهاد کرد. این تجربه بالقوه می توانست تبدیل به جریان جدیدی در عرصه مدیریت سرزمین شود و امید می رفت در تعامل و پیوند با تجربه قبلی، چارچوب ها و بسترهای مناسب تری را برای توسعه شهری و منطقه ای فراهم سازد.
ماهیت دو گانه آمایش از نخستین مراحل پیدایش، جایگاه تشکیلاتی آن را با ابهام و تردید روبه رو کرد. همچنانکه از نظر امکان برقراری ارتباط متقابل با سیاست های اقتصادی کشور، به حوزه وظایف دستگاه مسئول تهیه برنامه های اقتصادی، یعنی سازمان برنامه و بودجه نزدیک می شد، به ویژه آن که تلقی اصلی از فلسفه وجودی آن، بهره وری بهینه از امکانات و منابع سرزمین در فرآیند توسعه اقتصادی و اجتماعی بود. در مقابل از آنجا که نتایج بررسی ها و جهت گیریهای آن می بایست بر روند تهیه طرح های کالبدی تاثیر میگذاشت، در حوزه وظایف دستگاه مسئول تهیه طرح های جامع، یعنی وزارت مسکن و شهر سازی قرار می گرفت.
کمی بعد از پیدایش این جریان جدید، برنامه ریزی کالبدی – فیزیکی نیزتلاش کرد تا حوزه عمل خود را از محدوده شهرها به تمامی سرزمین وسعت بخشد، چون همان طوری که برنامه ریزان اقتصادی ناگزیر از انتخاب های جغرافیایی، فیزیکی و مکانی برای هدایت سرمایه گذاری ها بودند، مرجع مسئوول مدیریت توسعه شهری نیز نمی توانست بدون برخورداری از یک نگرش کلان در سر تا سر سرزمین، به رتق و فتق فرآیند توسعه شهر ها بپردازد. از این مرحله چالش بین دو تفکر و دو دیدگاه برای مدیریت توسعه در سرزمین آغاز شد. جریان اول با استناد به مصوبه قانونی، بررسی قابلیت توسعه پذیری مراکز جمعیتی، از نقطه نظر برخورداری از امکانات فیزیکی – کالبدی مورد نیاز اسکان جمعیت ، تعیین نحوه کاربری اراضی و تدوین مقررات ساخت و ساز برای کاربری زمین را هدف قرار داد. جریان دوم یعنی آمایشگران نیز با اتکا بر منطق تکیه بر سیاست های توزیع جمعیت و فعالیت در سرزمین، راهبردهای اساسی توسعه اقتصادی و اجتماعی، نحوه بهره برداری از قابلیت ها و امکانات سرزمین ، نقش و جایگاه هر منطقه در توسعه ملی و عملکرد مراکز اصلی جمعیتی را به عنوان پایگاه های محرک رشد و توسعه، موضوع کار خود قرار دادند. در آن دوران، آمایش نه فقط از پشتوانه قانونی مطمئنی برخوردار نبود، بلکه درون دستگاه برنامه ریزی با برنامه ریزان اقتصادی نیز دچار چالش بود.
تقابل بعد از ۱۵ سال سرانجام در سال ۱۳۷۱ با حکمیت شورای عالی اداری تا حدی حل و فصل شد. آمایش به معنای تعیین استراتژی توزیع فضایی جمعیت و فعالیت در سرزمین، وظیفه سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه وقت ) تعیین شدتا با همکاری دستگاه های ذی ربط آن را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند. در این مصوبه بر تداوم تهیه طرح های کالبدی ملی و منطقه ای که از وظایف و فعالیت های قانونی وزارت مسکن و شهر سازی بود، تاکید گردید. مصوبه آمایش سرزمین در آبان ماه ۱۳۸۳ تصویب شد. در این مصوبه آمایش به منزلت و جایگاه برتری در نظام تصمیم گیری دست یافت . به عبارت دیگرسی سال بعد از پیدایش آمایش در دستگاه برنامه ریزی، قانون برنامه چهارم، زمینه همزیستی و همکاری برنامه ریزان اقتصادی و آمایش را فراهم آورد. این در شرایطی است که هنوز ابهامات مربوط به حوزه های نظری و مقولات روش شناسی تداوم تقابل های دو گانه ذکر شده را محتمل نشان می دهد.
بررسی سیر تحولات و تغییرات درآمایش سرزمین
مفهوم عملیاتی این تعریف شناسایی قابلیت ها و امکانات سرزمین بوده است وگزینه های استفاده از آنها را طرح و بررسی می کند. به عبارتی با ادبیات مرسوم آمایش، "فعالیت یابی" محور اصلی در این تلقی برای بهره وری از سرزمین می باشد وهمچنین مقولات مربوط به جمعیت جنبه حاشیه ای دا شته و کمتر مورد توجه قرار گرفته است.
وظايف آمایش
در این تلقی وظائف آمایش سرزمین عمدتا شناسایی قابلیتها و امکانات و طراحی گزینه های امکان پذیر،برای بهره برداری از آنها و انتخاب گزینه مناسب می باشد.
جایگاه آمایش در نظام تصمیم گیری
آمایش سرزمین در آن دوران دارای جامعیت و خصلت بین بخشی بوده است و به عنوان سندراهنماوبالادست بخشهای مختلف مورد توجه قرار داشته است وارائه گر یک برنامه توسعه ملی با دید درازمدت بین بخشی ،بین منطقه ای بوده است.
ضرورت آمایش سرزمین در ایران
ایران به لحاظ محدوده‌های جغرافیایی، شرایط اقلیمی، مرزهای آبی و خاکی و ناهمواری‌های گسترده دارای شرایط متنوعی است بنابراین هر منطقه توانمندی‌های مخصوص به خود را دارد. راهبردهای آمایش سرزمین براساس اولویت‌بندی‌ها، نقش‌پذیری و قابلیت‌سنجی هر یک از مناطق، محصولات مشخص مناسب برای هر منطقه را معین می‌کند. در ادبیات جغرافیایی ایران، طی پنجاه سال‌گذشته مفاهیم، روش‌ها و اصول جغرافیای انسانی، اغلب به شکلی بدون انسجام مطرح شده و جغرافیای اجتماعی و فرهنگی نیز بسیار جسته و گریخته بیان شده و نه تنها در برنامه‌ریزی های کشور، بلکه در فضای‌آکادمیک کشور نیز جای خالی آن بسیار محسوس است.اکنون با گذشت چهار برنامه توسعه پس از انقلاب که نگاهی بخشی به توسعه داشته‌اند، نیاز به برنامه‌ریزی فضایی و منطقه‌ای ضروری به نظر می‌رسد. در سایر کشورهای جهان نیز نیاز به برنامه‌ریزی فضایی و منطقه‌ای زمانی احساس شد که رشد و توسعه بخشی موجب عدم توازنی در مناطق مختلف شده، از این روی جهت متعادل و متوازن ساختن توسعه مناطق مختلف، رویکرد به توسعه بر طبق معیارها و قابلیت ها و محدودیت های منطقه‌ای ضروری به نظر می‌رسید. برنامه توسعه بخش اجتماعی و فرهنگی نیز از این قاعده مستثناء نیست و با بررسی توزیع امکانات فرهنگی و زیربناهای اجتماعی ـ فرهنگی موجود در مناطق مختلف کشور به این عدم توازن پی خواهیم برد. چون معیارهای تصمیم گیری در کشورمان با الگوی مرکز ـ پیرامونی صورت گرفته است (سند برنامه اول، 1367؛ سند برنامه دوم، 1372؛ سند برنامه سوم، 1378؛ سیاست های فرهنگی، 1378)، بیشترین امکانات فرهنگی در شهرهای بزرگ و به خصوص تهران متمرکز شده است، در مقابل در مناطق جنوبی و جنوب غربی با قطب محروم فرهنگی کشور مواجه هستیم. بزرگترین و گسترده‌ترین برنامه‌ریزی ها در کشورهای مختلف از آن روی با شکست مواجه شد، که برنامه و تجویزهای آنان بدون توجه به شرایط طبیعی و اجتماعی محلی و ارتباط بین رفتارها و زیست‌بوم مناطق مختلف و محلی تنظیم شده بود.
با نظری به برنامه‌های توسعه در کشور ما میتوان دریافت که به ابعاد جغرافیایی فرهنگ کم توجهی شده است. شاید یک دلیل موجه آن، محتوای جغرافیای فرهنگی است که در قالب برنامه‌ریزی‌های کوتاه مدت و حتی میان مدت نمی‌گنجد و تحقیقات دامنه‌داری را در قالب برنامه‌ریزی‌های بلندمدت طلب می‌کند. در بخش اهداف بلندمدت آمایش که علاوه بر فرهنگ عمومی، به جوامع منطقه‌ای و فرهنگ های بومی و پراکندگی‌های آنها در سرزمین ایران و هم چنین به زبان، دین و قومیت مناطق مختلف پرداخته میشود، چنان تحقیقات و برنامه‌هایی ضروری خواهند بود.روشن است که در استان های مختلف کشور از نظر توسعه یافتگی فرهنگی نابرابری وجود دارد و شکاف میان آن ها کاملاً مشهود است. مسأله مهم در علل این عقب افتادگی، رویکرد حاکم بر نظام برنامه‌ریزی در کشور طی پنجاه سال گذشته بوده است. از سال 1327 تاکنون عملاً هشت برنامه عمرانی میان مدت را به انجام رسیده است و اکنون در پایان برنامه هشتم (برنامه چهارم پس از انقلاب) به سر می‌بریم. در تمامی این برنامه‌ها دیدگاه ها و تصمیم‌گیری های متمرکز حاکم بوده و از الگوی توسعه مرکز ـ پیرامون پیروی شده است .
به نظر می‌رسد می‌بایست الگوی توسعه با توجه به شرایط طبیعی، اجتماعی و فرهنگی مناطق مختلف انتخاب شده و در نظام برنامه‌ریزی کشور به برنامه‌ریزی فضایی و در زمینه برنامه‌ریزی منطقه‌ای، به دوری از برنامه‌ریزی بخشی بیشتر توجه شود. به بیان دیگر، با آنچه در برنامه‌های توسعه گذشته تحقق یافته ضروری است تا جهت کاهش تفاوت های استانی توسعه یافتگی فرهنگی به برنامه‌ریزی های منطقه‌ای و دوری از برنامه‌ریزی بخشی و پیروی از سیاست های متعادل و متوازن در ایجاد فرصت های برابر برای منابع تمام مناطق و استان ها روی آورده شود. بدیهی خواهد بود که در برنامه‌ریزی های منطقه‌ای باید به استان های محروم و کمتر توسعه یافته بیشترین توجه صورت گیرد. برنامه‌ریزی منطقه‌ای کشور بر اساس معیارها و شاخص های اجتماعی ـ فرهنگی که از قابلیت ها و تنگناهای هر منطقه ناشی میشود، به نقش و عملکرد آتی هر منطقه و استان می‌پردازد. از این نقطه نظر استان ها و مناطق کشور با سه عملکرد فراملی، ملی ـ منطقه‌ای و استانی تفکیک و مشخص می‌شوند. پیشنهاد عملکردهای تخصصی مناطق مختلف برای افق 1404 بر اساس معیارهای ذیل صورت گرفته است:
1ـ مناطقی با عملکرد اجتماعی و فرهنگی فراملی: الف ـ پیشینه تاریخی ـ فرهنگی ب ـ خاستگاه تمدن های‌کهن بوده و از نمادهای مرکزیت فرهنگی برخوردار باشد ج ـ برخوردار از امکانات و فرآوردهایی فرهنگی که توان پوشش جوامع دیگر را داشته باشد خ ـ برخورداری از معیارهای زبان، مذهب و قومیت که فصولی مشترکی با جوامع دیگر داشته باشند د ـ جایگاه جغرافیای فرهنگی که برای نقش های فراملی کلیدی است ر ـ تحولات ژئوپولتیک منطقه‌ای و جهانی ت ـ برخورداری از زیرساخت های اجتماعی و فرهنگی (سرمایه‌های اجتماعی و فرهنگی، سازمان های غیردولتی
2ـ مراکزی با عملکرد اجتماعی و فرهنگی ملی ـ منطقه‌ای: الف ـ برخورداری از امکانات و فرآوردهایی فرهنگی که توان پوشش ملی و منطقه‌ای داشته باشد ب ـ وضعیت مناطق محروم پیرامونی ج ـ مرکزیتی از فرآورده‌های سنتی ـ فرهنگی برای استان ها و مناطق دیگر ج ـ برخورداری از معیارهای زبان، مذهب و قومیت که فصول مشترکی با استان های همجوار داشته باشند.
3ـ مراکزی با عملکرد اجتماعی و فرهنگی استانی: الف ـ عدم برخورداری از شرایط مذکور در مناطقی با عملکرد فراملی و ملی ـ منطقه‌ای ب ـ بحرانی بودن اوضاع اجتماعی ج ـ آسیب های اجتماعی و میزان بزه‌کاری و باندهای غیرقانونی ح ـ عدم کفایت امکانات فرهنگی برای مردم استان
قابل توجه است که بسیاری از مناطق محروم کشور ما در جوار مرزهای ما قرار دارند. چنان شکافی هم می‌تواند منجر به تضعیف هویت ملی شود و هم امنیت کشور را به خطر اندازد، از این روی توجه به آن ها در اولویت قرار دارد. از طرفی، اگر مناطق محروم مرزی در جوار کشورهایی قرار داشته باشند که چه از طریق رسانه‌های این کشورها و چه از طریق مسافرت های مختلف با آنان در تعامل باشند، بخشی از نیازهای فرهنگی خود را از طریق آن ها برطرف می‌سازند. این وضع در مورد مناطق محروم ساحلی جنوب کشور ما صدق می‌کند. ولی مناطق محروم مرزی کشور هنگامی که در کنار کشوری قرار داشته باشند که از توان زایش فرهنگی امروزین برخوردار نیست، با وضعیت بحرانی‌تری روبرو هستند و از این روی در اولویت توجه قرار می‌گیرند. آن شامل حال استان های غربی و شرقی کشور ما میشود. مناطق محروم هنگامی که در همسایگی خود با تمایلات تجزیه طلبانه روبرو هستند، وضع بحرانی را نشان می‌دهند. بی‌شک اگر توسعه در ابعاد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در این مناطق ایران به گونه‌ای باشد که آنان خود را در وضعیتی مطلوبتر از اقوام خود در آن سوی مرزها ببینند، تمایلات تجزیه طلبانه رشد نخواهد یافت، چه به جای این که به چالشی جدی بدل شود. مناطق غربی ما از این بحران رنج می‌برند. برنامه‌ریزی منطقه‌ای در بخش اجتماعی و فرهنگی به دو حوزه امور زیربنایی و امور استان ها تقسیم شده است. در امور زیربنایی به برنامه های مشارکت، ارتباطات و آموزش در همه سطوح خرد، میانه و کلان اجتماعی‌ـ فرهنگی پرداخته تا مباحث مربوط به مردم سالاری را به عنوان اصلی‌ترین زیرساخت های توسعه پایدار در همه ابعاد تحقق بخشد. همچنین راهکارهای توجه به فرهنگ ها و جوامع منطقه‌ای در عین حفظ هویت و انسجام ملی، تقویت سرمایه‌های انسانی، اجتماعی و فرهنگی، تشکیل و گسترش سازمان های غیردولتی، برخورداری از رسانه‌های مستقل بومی، پاسخگویی دولت به شهروندان مناطق محلی از طریق رسانه‌ها، توجه به افکار عمومی محلی و پژوهش های بی‌طرفانه و علمی مبتنی بر آن، و استفاده از اوقات فراغت برای کارهای داوطلبانه و مردمی، از شرایط تحقق عینی مردم سالاری است که در برنامه‌ریزی آمایش سرزمین در بخش اجتماعی و فرهنگی مدنظر قرار گرفته است. در بخش امور استان ها، هر استان برحسب برخورداری از امکانات اجتماعی و فرهنگی در نظر گرفته شده است.
دفتر اطلاع‌رسانی مرکز پژوهشها تصریح کرد که فعالیت‌های آمایش سرزمین در 6 سطح انجام مطالعات، تدوین قواعد، مدیریت ، تدوین برنامه‌ها، اجرای برنامه‌ها و ارزشیابی فعالیت‌های آمایش سرزمین، از یکدیگر قابل تجزیه و تفکیک است که به نظر می‌رسد از 6 مرحله یاد شده در ایران طی 36 سال اخیر فقط سه فعالیت مطالعه، تدوین قواعد و مدیریت آمایش سرزمین انجام شده و طبق تحقیقات اقدام قابل توجهی در زمینه‌های تدوین و اجرای برنامه‌های آمایش سرزمین و فعالیت‌های ارزشیابی آن انجام نشده است.مرکز پژوهشها افزود: یافته‌های ارزشیابی به عمل آمده نشان می‌دهد که از یک طرف تاکنون عزم و اراده کافی برای به کار بردن نتایج مطالعات آمایش سرزمین در تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه وجود نداشته و از طرف دیگر قوانین، قواعد، مقررات متناسب و همسو و گریزناپذیر بر اعمال همه مقتضیات آمایش سرزمین، حاکمیت نیافته‌اند و این در حالی است که در کشور انسجام و یکپارچگی لازم به منظور طراحی، برنامه‌ریزی، تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه، متناسب با مقتضیات آمایش سرزمین وجود ندارد و به همین دلیل در حال حاضر طراحی و به کارگیری یک «نظام برنامه‌ریزی مبتنی بر آمایش سرزمین» به عنوان جریان واحد برنامه‌ریزی توسعه ضرورت دارد.مرکز پژوهشها سپس با بیان این مطلب که فعالیت‌های انجام شده پیرامون آمایش سرزمین در ایران تاکنون چنان که باید ارزشیابی و نقد نیز نشده‌اند، افزود: به طور کلی آمایش سرزمین یک برنامه ملی است، زیرا جامع‌نگر، کل نگر و منتهی به جغرافیا با دیدی درازمدت و چند انضباطی است ضمن این که در بحث‌های آمایش سرزمین، نقش آمایش وسیع‌تر شده و وارد مباحث تدوین دیدگاه درازمدت نیز شده و حتی به مباحث هویت ملی و سرمایه اجتماعی نیز توجه کرده است. همچنین رابطه‌اش با برنامه‌ریزی بخشی این است که به عنوان سندی درازمدت و فرابخشی می‌تواند هماهنگی‌های لازم را میان بخش‌ها ایجاد و در مرحلة نهایی از نتایج فعالیت‌های بخشهای مختلف اقتصادی و اجتماعی بهره‌برداری کند.
آمایش سرزمین، راهکار توسعه پایدار
دستیابى به توسعه متعادل با روش هاى متداول کنونى که دولت بار اصلى توسعه را به دوش مى کشد اگر غیرمحتمل نباشد در حالتى خوش بینانه بدون آمایش سرزمین امرى طولانى و زمان بر خواهد بود.
تجربه برنامه ریزى بخشى و سیاست محرومیت زدایى به شیوه کنونى که عدم تعادل هاى موجود و گسترش شکاف روزافزون میان مناطق توسعه یافته و کمتر توسعه یافته کشور را به دنبال داشته است، روشن ترین دلیل بر ناکارآمدى این روش ها است.
گرچه نقطه روشن، ایجاد مرکز ملى آمایش توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزى است، اما جاى تردیدى نیست که دولت و اعتبارات دولتى همچنان نقش محورى در فرآیند توسعه خواهند داشت، که این نقش مى بایست جهتى دوسویه داشته باشد. بدین معنى که دولت با کاهش تدریجى نقش خود در مناطق توسعه یافته از یک سو و با سرمایه گذارى در زیرساخت هاى اساسى در مناطق کمتر توسعه یافته، بستر توسعه را آماده کند واز سوى دیگر با برقرارى تسهیلاتى که با مکانیزم هاى ساده و فارغ از پیچیدگى هاى بوروکراتیک کنونى، در اختیار متقاضیان راه اندازى واحدهاى تولیدى در این مناطق قرار گیرد، زمینه جلب مشارکت هاى مردمى و بخش هاى غیردولتى و شرکت هاى دولتى را در این مناطق فراهم آورد. سازوکار آمایش سرزمین شیوه مناسبى براى رسیدن به این هدف است.
وجود برخى اعتراضات و نارضایتى ها از نحوه تخصیص بودجه در سطح کشور و بى عدالتى خواندن نحوه تخصیص آن ناشى از عدم توجه به اهمیت آمایش سرزمین است. در واقع تمام فعالیت هاى عمرانى و رفاهى بایستى براساس آمایش سرزمین انجام گیرد. اقداماتى نظیر احداث جاده، بیمارستان، کارخانجات و. همه براساس معیارهاى استاندارد، خواهد توانست زمینه هر نوع اعتراض حتى فعالیت هاى سیاسى و تبلیغاتى بعضى از گروه هاى متقاضى شرکت در ساختار قدرت در کشور را به منظور رسیدن به اهداف سیاسى بگیرد. چراکه هر اقدام رفاهى بر مبناى آمایش سرزمین پاسخگویى هر شبهه اى در تخصیص منابع خواهد بود. در این شرایط ترکیبى مناسب از رشد جمعیت و تقاضاى آینده و چشم انداز آن مبتنى بر برنامه ریزى منطقه اى آمایش سرزمین به نتیجه خواهد رسید.
در مقاله حاضر ضمن توجه به موارد فوق، شناخت آمایش سرزمین و اهداف آمایش سرزمین کارکردهاى آمایش سرزمین در کاهش فقر و محرومیت مورد بررسى قرارگرفته و اثرات آن بر جنبه هاى اجتماعى و فرهنگى و امنیت اقتصادى مورد تجزیه و تحلیل قرار مى گیرد.
باید گفت شاخص هاى فقر و محرومیت ملى و منطقه اى با یکدیگر ارتباط متقابل دارند و تنها با دیدگاه سیستمى مى توان آن را به طور همه جانبه مورد بررسى قرار داد، ضمن آن که اثرات و کارکردهاى برنامه ریزى آمایش سرزمین در کاهش شاخص هاى ترکیبى فقر و محرومیت ملى و منطقه اى و امنیت اقتصادى بر کسى پوشیده نیست.
در حقیقت، اهمیت مسئله برنامه ریزى آمایش سرزمین یا برنامه ریزى فضایى، مقوله اى است که بر آن تأکید شده است و برخى جوانب مهم این گونه برنامه ریزى معرفى شد و در واقع کسانى که معتقدند جهان از سه نوع عدم تعادل رنج مى برد:
۱- عدم تعادل میان شمال ـ جنوب
۲ـ عدم تعادل میان ثروتمندان و تهیدستان
۳ـ عدم تعادل میان انسان و طبیعت
پاسخ قانع کننده خود را بهتر است در برنامه ریزى آمایش سرزمین جست وجو کنند. در حقیقت مى توان دریافت که با اجراى برنامه ریزى فضایى، از سطح بین المللى تا سطوح محلى مى توان به این گونه عدم تعادل ها خاتمه داد. یعنى در حقیقت فقر و محرومیت ملى و منطقه اى را کاهش داد. به علاوه از طریق برنامه ریزى فضایى هم روستاها و هم شهرها از بند فقر و محرومیت رها خواهند شد در غیر این صورت، تأکید بر برنامه ریزى بخشى و عدم توجه به اجراى برنامه ریزى فضایى، علاوه بر این که تنگناهایى را براى روستاها پدید مى آورد، باعث مى شود که مردمان مناطق حاشیه اى و به خصوص روستائیان به سوى قطب ها و شهرهاى بزرگ مهاجرت کنند و چون شهرها نیز ظرفیت پذیرش تمامى افراد مناطق حاشیه اى و روستایى را نخواهند داشت، لذا بروز مسائل گوناگون شهرى نظیر حاشیه نشینى در جوار شهرهاى بزرگ، آلودگى هوا و نیز دور از واقعیت نخواهند بود و عدم تعادل فضایى همچنان برقرار خواهد ماند.
بر این اساس که توجه به سیاست هاى کلان آمایش سرزمین ضرورت مى یابد. موارد ذیل در چارچوب سیاستگذارى در زمینه آمایش سرزمین قابل بررسى و تأمل است:
* گسترش و تجهیز کریدورهاى ارتباطى با عملکرد فراملى و مراکز جمعیتى مستقر براى استفاده از مزیت هاى موقعیت جغرافیایى و ترانزیتى
* پیش بینى مراکز جمعیت براى تقویت نقش منطقه اى کشور در رابطه فراملى و بین المللى
* تقویت ظرفیت هاى تولیدى در صنایع مورد تقاضا در نواحى مناسب بازارهاى مصرف
* پیش بینى مراکز صنعتى مناسب و مکان یابى آنها
* تعیین و آماده سازى مسیرهاى انتقال انرژى در ابعاد داخلى و بین المللى
* تجهیز مراکز جمعیتى و صنعتى، توسعه ظرفیت هاى زیربنایى با توجه به تفاوت هاى عمده بین مناطق شمالى و جنوبى و شرقى و غربى کشور به لحاظ زیست محیطى
توزیع مناسب جمعیت و فعالیت ها در پهنه سرزمین و بهره بردارى کارآمد، از قابلیت ها و مزیت هاى کشور «سند ملى آمایش سرزمین» در کشور است. این امر در سه سطح کلان، بخشى و استانى انجام مى گیرد.
در سطح کلان محورهاى ذیل مورد توجه مى باشند:
* چشم انداز توسعه فضایى کشور
- تحلیل شرایط منطقه اى و بین المللى
- محدودیت ها و مزیت هاى سرزمین
- توزیع جمعیت
- راهبردهاى امنیتى و دفاعى
- پایگاه اطلاعاتى مکانى و جغرافیایى
در سطح بخشى محورهاى ذیل موردتوجه قرار مى گیرند:
- سازگارى فرآیند توسعه با ویژگى هاى سرزمین
- سیاست هاى منطقه اى و سرزمینى بخش ها
- اولویت ها در توسعه بخش
در سطح استانى نیز محورهاى موردتوجه موارد ذیل را شامل مى شوند:
- بخش هاى محورى و اولویت دار
- نقش استان در تقسیم کار ملى
- سازمان فضایى توسعه استان
با این حال، آنچه که در اجراى سند آمایش سرزمینى کشورمان قابل توجه است، توجه به این نکته است که در صورت عدم توجه به شاخص هایى چون:
جمعیت، امکانات، قابلیت ها و مزیت هاى نسبى، ظرفیت توسعه پذیرى.
مشکلاتى فراروى اجراى آن ایجاد خواهد شد. این امر منجر به افزایش تهدیدات و یا تقویت تهدیداتى مى شود. به منظور کاهش هویت هر یک از این تهدیدات، توجه به کارکرد آمایش در کاهش فقر و محرومیت منطقه اى و ملى نیز به عنوان یک محور اصلى باید مورد توجه قرارگیرد.
اهداف تعیین شده در برنامه ریزى هاى سطوح مختلف، حاکى از جایگاه بالاى آمایش به عنوان چارچوب توسعه بلندمدت کشور و درواقع راهنماى تدوین سایر سطوح برنامه ریزى است. بهره ورى از منابع و ظرفیت هاى اقتصادى، اجتماعى و محیطى سرزمین، هدف اصلى آمایش سرزمین است که سایر اهداف سطوح توسعه، خرد و کلان را نیز دربرمى گیرد. درواقع رسیدن به هدف آمایش در یک افق بلندمدت بیست ساله مستلزم رسیدن به اهداف برنامه هاى پنج ساله، سالانه، بخشى و منطقه اى است و ضرورى است جهت گیرى این برنامه ها درراستاى اهداف آمایش صورت گیرد.
از طرف دیگر مطالعه پیامدهاى فضایى هرکدام از سطوح فوق درتبیین بهتر جایگاه آمایش در نظام برنامه ریزى و در بین سطوح برنامه ریزى، کمک شایانى خواهد کرد. سازماندهى مناسب فعالیت و انسان در پهنه سرزمین، غایت اصلى تمام برنامه ریزى ها در سطوح مختلف است. اگرچه در سطح خرد، مکان یابى جهت حداکثر کردن سود بنگاه و درواقع جانمایى بهتر فعالیت ها پیامد فضایى این نوع برنامه ریزى است ولى این جانمایى در راستاى هدف بالاتر یعنى چیدمان منطقى فعالیت ها در پهنه سرزمین، ایفاى نقش مى کند.
به عبارت دیگر، فرآیند برنامه ریزى صحیح و سلسله مراتبى از سطح آمایش ملى شروع و با تدوین برنامه هاى میان مدت توسعه اى و برنامه ریزى کلان اقتصادى به سطح برنامه ریزى خرد منتهى مى شود. اتکا به این سلسله مراتب نه تنها به اجرایى شدن مطالعات کلان و بلندمدت، کمک شایانى مى کند بلکه روند توسعه کشور را منطقى، هماهنگ و پویا مى سازد و عناصر توسعه یک کشور همانند اجزاى یک سیستم یا اندام هاى یک بدن داراى عملکردى تخصصى بوده و چارچوب هاى توسعه مناطق واهداف بلندمدت آنها متأثر از اهداف بلندمدت ملى بوده و برنامه ریزى هاى محلى نیز از چارچوب هاى توسعه منطقه اى پیروى خواهند کرد. این امر موجب کاهش عوارض منفى توسعه و تعدیل تبعات منفى توسعه در کشور مى شود.
طراحى نظام برنامه ریزى مبتنى بر آمایش سرزمین و ارتقاى جایگاه آمایش سرزمین به عنوان بالادست ترین سند توسعه بلندمدت کشور است که در راستاى کاهش فقر و محرومیت از طریق نهادینه سازى رویکرد آمایشى در بدنه نظام برنامه ریزى (به منظور تنظیم رابطه دیدگاه هاى درازمدت و میان مدت و تنظیم روابط بین برنامه ریزى بخشى و منطقه اى و تعیین نقش و جایگاه بخش هاى مختلف و عرصه هاى مختلف جغرافیایى) در چارچوب مبانى آمایش سرزمین صورت مى گیرد. در واقع آمایش و اسناد آن در سطح ملى یک سند بالادست در افق بلندمدت بیست ساله است که اصولاً جهت تحقق اهداف و آرمان هاى آن باید تمام برنامه ریزى هاى سطح پائین آن با استناد به این اسناد تهیه شوند و نهایتاً به مرحله اجرا درآیند. براین اساس، مرکز ملى آمایش مدیریت و برنامه ریزى کشور نیز فرصتى است تا در برنامه پنجم توسعه جمهورى اسلامى ایران همچنان درخصوص لزوم اجراى آمایش سرزمین در برنامه ریزى توسعه بلندمدت کشور تأکید نماید.
براین اساس ضرورى است: براساس ضوابط آمایش ملى و سیاست هاى کلان نظام جمهورى اسلامى ایران و سندچشم انداز توسعه، نظریه پایه توسعه منطقه اى با حضور سیاستگذاران و برنامه ریزان در تمامى استان هاى کشور تدوین گردد. مرکز ملى آمایش، به آ موزش هاى مداوم جهت القاى تفکر آمایش سرزمین به بدنه کارشناسى مناطق مختلف اقدام نماید.
با استناد به قانون برنامه چهارم توسعه، ساز و کار اجرایى فرااستانى و منطقه اى مورد نیاز جهت انجام مطالعات و اجراى آمایش سرزمین فراهم گردد.
در مطالعات آمایش سرزمین در مقیاس هاى مختلف، هماهنگى هاى لازم با طرح کالبدى ملى به خصوص در بخش منطقه بندى، جهت تطابق مطالعات صورت گیرد. این امر به دلایل زیر ضرورت یافته است:
۱- بهره بردارى مناسب از امکانات و قابلیت هاى مناطق.
۲- ایجادتعادل فضایى در پهنه سرزمین .
۳- تلفیق ویژگى هاى فرهنگى مناطق در فرآیند ملى- منطقه اى.
۴- ایجاد هماهنگى بین بخش هاى مختلف اقتصادى .
۵- توجه به مناسبات جهانى و منطقه اى در برنامه ریزى آمایش سرزمین .
۶- تخصصى کردن و دادن نقش هاى محورى به مناطق.
۷- و در نهایت جهت ایجاد زمینه براى رشد و توسعه کشور به مفهوم واقعى و استفاده از قابلیت هاى طبیعى، اجتماعى و اقتصادى در تسریع فرآیند توسعه و هدایت صحیح چارچوب توسعه.
منابع
1- مبانی برنامه ریزی توسعه منطقه ای دکتر مظفر صرافی دفتر آمایش و برنامه ریزی منطقه ای.
2- احمدی علی آبادی، کاوه - آمایش سرزمین و برنامه‌ریزی منطقه‌ای اجتماعی .
3- نظام یکپارچه طراحی و برنامه ریزی توسعه سرزمینی، در آذر ماه ٨۵ برای همایش آمایش سرزمین، توسط دکتر محمدحسن فولادی و تیم همکارشان در دفتر مطالعات آمایش و برنامه ریزی توسعه.
http://www.mohitesiba.blogsky.com -4.
http://darab-man-zabol.blogfa.com/post/11
